评台湾的宪政改革


  1996年12月27日,在台湾召开的“国家发展会议”经过短短四天的协商,达
成了涉及面极为深入、广泛的宪政改革共识。虽然,这些意见最终必须经过国会
的审议和通过,但根据台湾当前的政治气候,似可相信其主要内容将成为定案。

  这次经达成的共识主要包括:1.总统任命行政院长不需经立法院同意。必要
时,总统得解散立法院;2.立法院可对行政院提出不信任案。立法院可对总统、
副总统提出弹劾。立法院拥有原属监察院的审计权。立法委员名额将有所增加。
国民大会自下届起停止选举,国大代表改由政党比例代表制产生。国民大会的创
制、复决权将受到冻结;3.自下届起,停办省长及省议会选举,乡、镇长改为派
任;4.确认中华民国为对等的政治实体和主权独立的国家。

  三权分立与五权分立

  欧美学者两百年前所提出的三权分立学说,使立法、行政、司法互相独立又
互相制衡,构成一个完整、严谨的体系。自孙中山先生创立五权宪法(增加监察
与考试两部门)之後造成了“监察院夺立法院之权”,“考试院夺行政院之权”
的职责不清局面。当前,国发会为扩大立法院的权力,采取了让立法院“收回”
监察院最具威力的审计权(审察政府各部的收支情况)的办法,使得监察院名存
实亡。因此尽管国发会对外再三强调要“维护五权宪法”,实质上却是把五权裁
减为四权。这种表里不一,言行不一和釜底抽薪的作法并非仅此一例,而是贯穿
了整个“名为修宪实为制宪”的国发会会议,相当地反映了台湾的独特政治风气。
立法机构的组织与职能

  依据民主政治理念,立法机构(国会)既是代表民意,便具有最高权力机关
的地位。同时由於人民群体一般不可能直接在各大小问题上表明其意愿,大多数
国家便采取代议制度。另外,由於受到欧洲传统的影响,许多国家均设置了上、
下议会(或第一、第二议会)并立的两国会制。

  严格说来,西方的下议会或第二议会最初系为了保障特权势力和地方势力而
设的机构,因此带有浓厚的封建色彩。中华民国在早年建制时,原应采纳兼顾民
主和效率的单一国会制。无奈孙中山先生受英、美传统影响太深,虽主张由民选
直接产生国会,却建立了立法院与国民大会并存的两国会制。如今国发会把国民
大会削弱与架空,名义上虽仍旧保留该会议,实质上是在向单一国会制迈进。

  就一般情况,采纳总统制的国家的国会,对违法乱纪的元首可通过弹劾和经
一定的法律程序进行民事、刑事或纪律制裁,但为维护行政的独立性,不得就政
策原因向行政机构提出不信任案。此次国发会规定立法院对行政院可提出不信任
案的举止颇为奇特,其原因且容在介绍行政机构的职权时再一并加以说明。

  行政机构的组织与职能

  民主国家行政机构的组织形式,大体上分为总统制与内阁制两种。在总统制
之下,总统由选民选举产生或罢免。总统以及总统任命的国务员(如部长)不需
经国会之同意,也不对国会负责。在一定情况下,总统得行使有限制的否决权,
阻扰国会法案的顺利通过,但为了维持立法机构的独立性,总统不得具有解散国
会的权力。至於国会方面,虽不得向政府提出不信任案,但却可通过每年的预算
议决权和立法权(阻扰政府所建议的法案)对行政机构起着制衡作用。

  在内阁制之下,行政机构产生於立法机构,总理与总理所提名的组阁成员必
须经过国会的同意,并对其负责。在必要的情况下,内阁得要求解散国会和重新
进行选举,以寻求建立一个真正具有民意代表性的新国会。国会也得对内阁政府
提出不信任案,以达到建立新政府的目的。此外,内阁制国家也设总统一职,但
总统的实权甚小,仅具代表国家的象征意义。

  对比之下,总统制较符合三权分立原则,行政效率较高,但却易於造成独裁
局面。内阁制较能集思广益,符合人民(国会)至高无上的民主精神,但也极易
影响行政效率。

  中华民国宪法原较偏向於内阁制。总统所推荐之行政院长(相当总理)必须
获得立法院之同意,并对立法院负责。如今,继总统直接由人民投票产生(不再
经过国民大会)之後,国发会又建议撤消立法院的同意权并给予总统解散国会的
解散权,这将使政府体制由内阁制改变为总统制,使今後的总统可破坏立法独立,
而造成其权力远远超过其他总统制国家的总统的局面。这时,为“防止”总统如
脱缰之马,无可驾驭,便又求助於内阁制的办法,给予立法院对行政院提出不信
任案的议决权。

  在内阁制里,不信任案可造成倒阁的效果,如再结合同意权的妥善运用(如
拒绝接受新阁员),便完全可使无视民意的政府垮台。如果在总统制之下的立法
院对行政院提出不信任案,後果至多是阻扰行政院长职权之行使,对大权集於一
身、随时可任命新阁员的总统却无可奈何,甚至立法院本身还有随时遭总统解散
之虞。在此情况下,“不信任案的议决权”等於虚设。这其实就是一般总统制国
家不设立“以不信任案机制倒阁”的原因。鉴於此,国发会所提出的“混合制”
构想,实际上是利用混淆视听的办法,允许总统使用解散权破坏立法的独立性,
从而把行政置於立法之上。另一方面,又虚假地在“不信任案”的设置上,为去
势的立法院进行“补救”。因此,也就难怪许多人称呼这次为总统扩权而召集的
国发会为筹安会。

  省虚化与废省

  就冻结省长职权、省议会及乡、镇选举而言,如考虑到台湾这弹丸之地能够
把四级行政和选举精简为二级,从而达到提高行政效率和避免浪费的效果,自然
是无可非议。令人感到不安的是,“废时及“独立”向为民进党的主张,因此便
让人怀疑,此举是否为国民党为图扩大总统职权而与民进党进行的暗盘交易,同
时,是否在名义上的“省虚化”之外,实际上还含有“废时、“切断与大陆之间
的脐带”的台独意识形态玄机?

  对等的政治实体

  百年来,国际社会为防止中央政府任意将持不同意见的抗争团体视为“犯罪
团体”,便树立了“国际社会与各有关中央政府应尊重其他政治实体的基本权益”
的概念。因此,小自叛乱团体,大至实际有效统治部分领土的交战团体均具备“
政治实体”的地位。中华民国具有“政治实体”地位当是不容置疑,其法理系根
据“实际有效统治部分领土与两岸仍处内战未决状态”的客观事实。北京政府虽
一贯强调内战未决状态,却又不承认中华民国的“政治实体”地位,的确是造成
了主观愿望与客观事实相抵触的矛盾境况。

  据了解,国发会曾在民进党的倡议下达成了“中华民国为对等的政治实体”
共识。就一般情况,强者给予弱者对等地位纯为风范之表现。弱者向强者提出对
等要求,则是自我膨胀。“核子武器飞得再低,毕竟是核子武器,枪弹射得再高
也至多是颗枪弹”。两岸实力对比既是如此悬殊,何来“对等”之有?

  实际上,民进党此举的用意在於最终地把中华民国(或台湾国)提高到国际
上的对等国家地位,因而不求甚解地套用了此一国际法概念。殊不知“政治实体”
定义极为广泛,既可指国家,又适用於交战团体、流亡政府和地位更低的叛乱团
体。其实,据笔者的观察,以台湾当前的不利处境,若是能够使北京当局实事求
是地承认台湾当局具有“交战方的政治实体地位”(地位超过地方政府)就已经
是相当可以的了。除此之外,还需补充的是,即便是在联合国里,大国也享有与
一般成员国不对等的安理会成员的地位。因此,一般小国家均懂得如何努力争取
平等待遇,却又含蓄地避免直接提出“对等”要求的道理。

  主权独立的国家

  根据台北当局自1996年以来的新提法和逻辑,“中华民国自1912年以来即是
一个主权独立的国家,因此该状况至今不变”。此间,台北当局刻意地忽略“19
49年以来内战未决,国家整体的主权问题未决”的事实。针对这点,北京当局为
了向台湾和国际社会提示中国的内战未决状态,不顾一切地进行了军事威胁。

  按政治常理和国际习惯,分裂国家的各政治实体为了创造和平条件,经常通
过协商与互相承认,使双方取得过渡性的“主权独立的国家地位”,以求达成最
终的和平统一。如不经对方同意,单方面的任何“主权独立”主张均是於事无补。
另外,根据国际惯例,每当分裂国家的中央政府对另一方放弃武力征服,则具有
独立意图的另一政治实体便自动取得独立地位。如今,台北当局有意绕过协商、
谈判,单方面地提出了“主权独立的国家”的主张,自然会使北京政府为揣测对
方所图的究竟是和平统一还是和平独立而感到不安。

  毋庸置疑,此次国发会触及了极其敏感的两岸关系,其结果将加促北京当局
在三条出路上做一决择:一是在不了解对方真正意图的情况下,被动地承认中华
民国的“主权独立的国家”的地位;二是将再次择时运用军事手段提示内战未决
状况,或表示进行军事征服的决心;三是默认台湾的独立。根据中国共产党的一
贯作风,选择“中间道路”应当是个比较可能的发展。但是,任何军事行动自然
也要受内、外政治气候的制约。就国发会与台湾当局的态度观之,似乎并没有太
多的政治敏感和危机意识,心存侥幸倒是较真实的写照,其原因或许在於,国民
党与台独分子拥有一个共同的发展经验,即几次处於“疑无路”的困境时,均随
着国际大气候的改变意外地渡过了难关。

  《华夏文摘》1997年1月27日