谈台湾的行政体制

                               俞力工


  最近台湾政界继罢免正、副总统案提出后,又突然对行政体制的“双轨制”
或称“混合制”议论纷纷。记得上次国民党在选战败北、唐飞先生又获陈水扁延
揽为行政院长(阁揆)之时,并没表示陈水扁此举系尊重“双轨制”或“混合制
”。许许多多国民党大官要员当时除了热衷于建议与民进党组织联合政府之外,
便是处心积虑于如何钻进新政府担任要职。至于民进党方面,之所以要唐飞担任
阁揆也与行政体制毫无关系,其目的不外是利用唐飞在军中的影响力来“摆平”
军方。但是,既然如今“双轨制”又成为热门话题,笔者不妨对行政体制的两种
较流行的方式略加介绍。

  民主国家行政机构的组织形式,大体上分为总统制与内阁制两种。在总统制
之下,总统由选民选举产生或罢免。总统以及总统任命的国务员(如部长)不需
经国会之同意,也不对国会负责。在一定情况下,总统得行使有限制的否决权,
阻扰国会法案的顺利通过,但为了维持立法机构的独立性,总统不得具有解散国
会的权力。至於国会方面,虽不得向政府提出不信任案,但却可通过每年的预算
议决权和立法权(阻扰政府所建议的法案)对行政机构起着制衡作用。

  在内阁制下,行政机构产生于立法机构,总理与总理所提名的组阁成员必须
经过国会的同意,并对其负责。在必要的情况下,内阁得要求解散国会和重新进
行选举,以寻求建立一个真正具有民意代表性的新国会。国会也得对内阁政府提
出不信任案,以达到建立新政府的目的。此外,内阁制国家也设总统一职,但总
统的实权甚小,仅具代表国家的象征意义。

  对比之下,总统制较符合三权分立原则,行政效率较高,但却易於造成独裁
局面。内阁制较能集思广益,符合人民(国会)至高无上的民主精神,但也极易
影响行政效率。

  中华民国宪法原较偏向於内阁制。总统所推荐之行政院长(相当总理)必须
获得立法院之同意,并对立法院负责。经李登辉于1997年推动修宪后,总统不再
经过国民大会(也属国会)而直接由人民投票产生;此外,修宪时又撤消了立法
院的同意权并给予总统解散国会的权力。如此这般,便使行政体制由内阁制改变
为总统制。同时在此基础上,总统完全可破坏立法独立,其手中所掌握的权力远
远超过其他总统制国家的总统。这时,为“防止”总统如脱缰之马,无可驾驭,
便又求助於内阁制的办法,给予立法院对行政院提出不信任案的议决权。

  在内阁制里,不信任案可造成倒阁的效果,如再结合同意权的妥善运用(如
拒绝接受新阁员),便完全可使无视民意的政府垮台。如果在总统制之下的立法
院对行政院提出不信任案,後果至多是阻扰行政院长职权之行使,对大权集於一
身、随时可任命新阁员的总统却无可奈何,台湾如今的立法院甚至本身还有随时
遭总统解散之虞。在此情况下,“不信任案的议决权”等於虚设。这其实就是一
般总统制国家不设立“以不信任案机制倒阁”的原因。鉴於此,李登辉所提出的
“混合制”设计方案,实际上是利用混淆视听的办法,允许总统使用解散权破坏
立法的独立性,从而把行政高高置於立法之上。另一方面,又虚假地在“不信任
案”的设置上,为去势的立法院进行“补救”。因此,也就难怪许多人称呼那次
为总统扩权而召集的“国发会”为“筹安会”。

  值得一提的是,当时在李登辉主导之下赞成削弱国会、扩大总统权力的人士
除民进党之外也包括国民党籍的立法委员。这次国民党人突然高举“双轨制”,
要求政府尊重国会的主要原因如前所述不在于唐飞下台、行政院长的职务由民进
党籍的张俊雄接任,而是张俊雄上任后丝毫不顾国民党籍立法委员的切身利益,
撤销了兴建核四厂的议案。有鉴于此,尽管削弱总统的职权范围是势在必行,三
个在野党联合起来抵制民进党的台独政策也是刻不容缓,但是不论左观右看,总
让人觉得国民党人的动机有歉纯正。因此提出尊重国会、尊重“双轨制”固然具
有良好的客观意义,考虑到当年与狼共舞、为虎作伥的不良记录,也似乎有从灵
魂深处严格检讨的必要,否则今后仍会面对重蹈覆辙的命运。(完)