从国际法角度给两岸当局建言

                              俞力工

  每当一国之内发生政治团体相争、进而诉诸军事手段时,便涉及“国际社会
承认何方为中央政府”问题。虽然国际法经数百年之总结,迄今对交战团体的法
律地位已有相当明确的规定,但各当事方,尤其是处于优势的中央政府,多有贬
低敌对方法律地位的倾向,而此现象在国共之间的长期纠纷中更是极其明显。

  以国民政府为例,当中共在延安时代之前已具备叛乱者(Insurgent)地位时,
国民党仅视其为匪帮。当中共已实际有效占领和统治陕、甘、宁地区、并具备交
战团体地位时,国民政府却设法通过收编使其交出军权或把它贬低为地方政府。
当中共已实际有效占领和统治中国大部领土,并按国际惯例应当取得中央政府地
位时,国民政府却在美国支持之下,通过戡乱时期条例,给予中共一个“叛乱团
体”的地位。

  至于北京政府方面,中国共产党在统治大陆之前尚处于弱势时,尽管有推翻
国民政府的意图,但却还视国民政府为处于交战状态的中央政府。当国民政府退
守台、澎、金、马之后,中共也一再向全世界宣告,国、共之间仍处内战未决状
态。因此,无论是在第七舰队进驻台湾海峡或1958年美、苏达成协议把台湾由中
国分裂出去时,中共均以军事行动(如八.二三炮战)向国际社会提示其主权要求。
此际,在中共的眼中,国民政府虽由大变小,其交战团体的地位却始终不变。及
至中共进入联合国、在国际承认问题上明显处于优势之后,便试图把国民政府贬
为隶属中央政府管辖的地方政府。

  由此观之,贬低敌对方的地位的做法,并非任何党派的创举,而是一般中央
政府的通病。因此,在寻求和平统一的办法时,既需照顾到台北政府终止勘乱条
例后、在重新定位问题上所面临的困扰,也需提请北京政府注意,在和平道路上
不宜设置于事无补的障碍。

  就国际法角度而言,国共双方似宜重新研究“交战团体”(尽管目前并非处
于交战状态)的法律地位问题。这样,或许能够发现,“交战团体”不仅在国际
法中具有一定的受承认、受保护的权益,甚至在台北政府根据“交战团体”的法
律依据,要求国际社会承认其政府为一个国际法主体(即具有政治实体地位,而
不再是毫无法律地位的“非法政府”或犯罪团体)的情况下,更能够满足双方的
和平发展要求。

  据国际法规定,交战团体系指具有武装力量、实际有效占领和统治国家部分
地区的组织,其政府并非如许多人所误解的“地方政府”(localGovernment),而
是具有国际法主体地位的“地方上的事实政府”(localdefactoGovernment)。“
地方上的事实政府”对各自统治地区的行为负责,在法律上虽属临时性政府,但
可提出各自的主张(即“各自表述”),可提出自己的旗帜和国号,可决定用和
平或非和平手段解决纷争,可受战争法的保护,可对外进行贸易和其他文化交流,
可争取国际承认为“交战团体”并派遣非正式代表团、联络处(如巴解组织)和
领事机构处理商务和侨民事宜,可向承认国要求采取军事中立的立场。

  就国际承认而言,首先需要厘清的是国际社会“承认国家”和“承认政府”
的区别。49年共党占据大陆后,更改国号的举止不过是强调中国国家体制的新内
容,而非建立新国家,因此所涉及的问题并非是国际社会要承认一个在国际上新
建立的国家(如新加坡),而是应当承认哪一个中国交战方为中央政府。就一般
情况,国际社会倾向于承认统治大部领土的“交战团体”为中央政府。承认另一
个交战团体为“地方上的事实政府”与否(即是否具备政治实体地位),则视本
身利益酌情而定。至于承认后,是否允许其派驻代表(指非正式)或给予多少特
权也由承认国裁酌决定。承认国一旦承认了某“交战团体”,便确立了被承认方
的国际法主体地位,但就一般情况,承认国仅仅视被承认方为某一局部地区的实
际代表人,并非表示同情或接受其对国号、主权方面所提出的主张。

  过去,在中共进入联合国之前和国民政府退出联合国之后,两当局均忽略了
向国际争取承认其“交战团体”地位的问题,原因除了均着眼于争取全权代表地
位之外,可能由于不了解“地方政府”与“地方的事实政府”之间的实质性差别
与法律上的不同权益。

  如今,在双方追求持续发展的境况下,台北政府如以“中国.台湾地区的地
方事实政府”名义在国际上争取活动空间,应当可以避免“两个中国”和“一国
两制”(一个中央政府,一个地方政府)所造成的纠纷,原因是,这种新局面既
不抵触中共的“一个中国”原则,又不抵触台北当局争取国际空间、避免沦为地
方政府的的愿望。

  剩下的,便是台北方面最关心的、也是中共一再强调的“非和平手段”问题。
从国际法角度观之,当任何中央政府放弃了征服武装对抗者的企图,并最后明确
终止斗争的时候,具有分裂意图的对抗组织就转变为一个新国家,不论它是否获
得中央政府的承认。因此,只要台湾仍作分裂的努力,北京当局是不会理采台北
一方所提出的“放弃武力手段”的呼吁,甚至在对方某种行为体现出仍有分裂倾
向时,还可能导致军事上的反应。

  鉴于此,台北政府应当明确了解,为求安定、和平,“一个中国、各自表述”
的状态不容破坏,而如果志在开拓国际空间,事前最好能够取得北京政府的谅解,
在国际上以“政治实体”的法理依据争取非正式外交关系的建立。至于北京政府,
似乎也应当放弃传统的统战思维,而把和平发展、持续发展视为最高目标。尤其
在对台政策上,必须考虑到台湾在国际领域也有处理侨务、商务的现实需要。如
果能够忆及五十年代北京政府也曾有过以“政治实体”、“交战团体”地位在英
国设立不具外交机构性质的领事馆的经验,如今似无必要对台湾斤斤计较、步步
为营。2003/7/13