从安南的改革建议谈主权问题

俞力工


本年3月21日,联合国秘书长安南以《大自由:发展、安全和人权》(文件A/59/2005,以下简称“安南报告”)为题,向9月份召开的联大会议提出了联合国改革建议。

该报告提出后,尤其是安理会扩大问题引起诸多争议,而无法达成任何共识,由是给人 “胎死腹中”的印象。但是,如果对该报告作进一步观察,即会发现其核心问题还不止于安理会的结构改革,甚至涉及国际法有关“主权不容干预”的重大变革。同时,由于大多数发达国家对该问题已基本达成共识,如今再通过安南报告的推波助澜,今后即便一些弱小国家提出异议,仍有可能形成国际法的组成部分。

“安南报告”着重提及的“国际保护责任”概念,曾正式出现于2001年12月“干预和国家主权问题国际委员会”以《保护的责任》为题提出的报告(文件A/59/565)。加拿大政府于2000 年9 月之所以建立此“国际委员会”,为的是响应1999年及2000年安南在联合国大会提出的紧急呼吁,而此呼吁的背景则是:90年代先后在索马里、波斯尼亚和科索沃所发生的军事干预,以及94年对卢旺达种族灭绝事件的不干预,一直在国际上存在着激烈争议。有些人认为新的行动主义是“人类良知国际化的体现”,另一些人认为它是“对国家主权不可侵犯性的破坏”,另外有些人认为真正问题是如何“确保强制性干预能起到明显效果”,另一些人则认为“干预的合法性问题以及滥用武力的先例问题显得更为突出”。

及至1999 年,尤其是北大西洋公约组织对科索沃问题的军事干预,更是使这场争议达到了白热化的程度。安理会成员对此意见不一,有人声称“未经安理会新的授权而采取军事行动具有合理性”,但是提不出充分的论证。有人认为“长达78天的滥炸所造成的屠杀与破坏要比它打算避免的问题严重得多,这给那些看似非常充分的人道主义理由蒙上了阴影”。还有人担心,从此之后,北约组织越俎代庖,不只是侵犯了安理会的职权,破坏了北约组织 “只允许在成员国境内进行自卫性军事行动”的章程规定,甚至可能蜕变为美国霸权主义的战争工具。

于是乎,安南紧急呼吁国际社会设法一劳永逸地就如何处理这些问题达成新的共识。“国际委员会”经过一年的拟议,提出了“保护人民责任首先在国家,国家失责,则国际社会负有保护责任”的概念。但是,该委员会却认为“国际社会对他国内政的干预应视为例外情况”;同时为了维护国际干预的合理性与声誉,它建议采取任何军事行动时必须遵循六个“决策标准”,即必须具有“合理授权”、“正当的理由”、“正确的意图”、“最后手段”、“均衡性”和“合理的成功机会”。

“国际委员会”于2001年提出报告当头,美国恰好发生9.11事件,并引发其政府的“反恐”、“先发制人”、“预防性攻击”新政策,以及在此新政策指引下,无视安理会存在的阿富汗、伊拉克战争。该政策所造成的一系列法律、政治新问题自然超过“国际委员会”报告的内容范围,基于此,安南又于2003年11月成立了“威胁、挑战和改革问题高级别小组”,而该小组则于2004年12月呈交了题为《一个更安全的世界:我们的共同责任》的研究报告(文件A/59/565)。该份报告吸收了《保护的责任》的一些主要观点,其后又成为安南于本年提交联大审议的改革报告,即《大自由:发展、安全和人权》的重要基础。

介绍“安南报告”的缘由,反映出冷战结束后国际局势反而显得更加动荡不安,原本就基础薄弱的国际法规范甚至有让丛林法、无政府主义取而代之的趋势。以下,先就十七世纪以来即已存在、而目前受到冲击最烈的“主权平等、不容侵犯”原则,加以讨论。

针对此原则,“安南报告”第125段提出:

“在威胁并非紧迫而是潜在的情况下,《宪章》充分授权安全理事会使用军事力量,包括为预防目的使用军事力量,以维护国际和平与安全。至于灭绝种族、族裔清洗和其它类似危害人类罪,这些不也是对国际和平与安全的威胁?人类难道不应依赖安全理事会给予保护?”

继而,安南在第135段中做出如此答复:

“干预和国家主权问题国际委员会以及最近由来自世界各地16名成员组成的威胁、挑战和改革问题高级别小组,都赞同“新的规范,即集体负有提供保护的责任”(见“国际委员会”报告,文件A/59/2005,第203段)。虽然我清楚这一问题的敏感性,但我坚决赞同这种做法。我认为,我们必须承担起保护的责任,并且在必要时采取行动。这一责任首先在于每个国家,因为国家存在的首要理由及职责就是保护本国人民。但如果一国当局不能或不愿保护本国公民,那么这一责任就落到国际社会肩上,由国际社会利用外交、人道主义及其它方法,帮助维护平民的人权和福祉。”(见“安南报告”第135段)。

既然,安南如此明确提出“集体负有提供保护的责任”系“新的规范”,笔者似乎就有需要介绍:一. 现行国际法对相关问题的法律规定;二. 相关问题的国际法实践在冷战结束之前与之后的区别。

一. 《联合国宪章》的规定:

第 2 条 第四款:“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力,或以与联合国宗旨不符之任何其它方法,侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。”第七款:“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件,”

第七章 对于和平之威胁和平之破坏及侵害 :

第 48 条:“一、执行安全理事会为维持国际和平及安全之决议所必要之行动,应由联合国全体会员国或由若干会员国担任之,一依安全理事会之决定。”

第 39 条 :“安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏、或侵略行为之是否存在,并应作成建议或抉择依§41第四十一条及§42第四十二条规定之办法,以维持或依复国际和平及安全。”

第 41 条 :“ 安全理事会得决定所应采武力以外之办法,以实施其决议,并得促请联合国会员国执行此项办法。此项办法得包括经济关系、铁路、海运、航空、邮电、无线电、及其它交通工具之局部或全部停止,以及外交关系之断绝。”

第 42 条 :“安全理事会如认第四十一条所规定之办法为不足或己经证明为不足时,得采取必要之空海陆军行动,以维持或恢复国际和平及安全。此项行动得包括联合国会员国之空海陆军示威、封锁、及其它军事举动。”

第 46 条 :“武力使用之计划应由安全理事会以军事参谋团之协助决定之。”

第 47 条 :“ 一、兹设立军事参谋团,以便对于安全理事会维持国际和平及安全之军事需要问题,对于受该会所支配军队之使用及统率问题,对于军备之管制及可能之军缩问题,向该会贡献意见并予以协助。二、军事参谋团应由安全理事会各常任理事国之参谋总长或其代表组织之。联合国任何会员国在该团未有常任代表者,如于该团责任之履行在效率上必需该国参加其工作时,应由该团邀请参加。三、军事参谋团在安全理事会权力之下,对于受该会所支配之任何军队,负战略上之指挥责任;关于该项军队之统率问题,应待以后处理。”

第 51 条:“联合国任何会员国受武力政击时,在安全理事会采取必要办法,以维持国际和平及安全以前,本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。会员国因行使此项自卫权而采取之办法,应立向安全理事会报告,此项办法于任何方面不得不影响该会按照本宪章随时采取其所认为必要行动之权责,以维持或恢复国际和平及安全。”

第 103 条:“联合国会员国在本宪章下之义务与其依任何其它国际协议所负之义务有冲突时,其在本宪章下之义务应居优先。”

以白话概括,《联合国宪章》相当明确地规定了:一. 不得使用武力和武力威胁;二. 不得侵犯任何国家的主权与内政;三. 除了自卫情况外,唯有安理会可以出于维护和平目的、对侵略方进行武力制裁;四. 安理会只有在非武力手段无效情况下,才能采取武力手段;五. 安理会将设立军事参谋团,以统筹、率领军事行动;六. 《联合国宪章》具有最优先地位。

二. 冷战结束前后的国际法实践

整个冷战时期,基于以上的规范和诸多国际组织的斡旋,使得东西两大军事阵营的冲突降温;使殖民主义问题基本获得解决;南北对话和经济援助得以展开;同时让联合国维护和平行动和赈灾活动取得大量经验与成果。尤其重要的是,在这漫长的45年过程中,即便局部战争、滥用武力越轨事件始终不绝,但擅自采取武力行动的国家或团体,多以“自卫”、“受邀”、“处理团体内部纠纷”为借口,来回避“安理会授权”的国际法规定,而不曾明目张胆地向《联合国宪章》有关“不得侵犯任何国家的主权与内政”的基本原则直接提出挑战。

冷战结束后,国际局势发生了剧烈的变化。首先,苏联与华沙集团分崩离析,使得俄罗斯采取向欧洲联盟靠拢的低姿态;中国,经历了89年事件后,对内埋头发展经济,对外则韬光养晦;美国为了趁机填补权力真空和占领地缘、能源制高点,进行一系列单边主义军事行动,而英国则毫不掩饰地予以配合。也就在权力天平如此一边倒的大气候下,安理会对《宪章》第39条所提及的“和平威胁”的断定上,分寸的拿捏遽然大幅放宽。例如:1991年,安理会视大批伊拉克库德族难民的逃亡,为“对邻国造成和平威胁”;1992年利比亚政府拒绝引渡恐怖分子嫌犯也构成“对世界造成和平威胁”;1993年波斯尼亚分离主义者与中央政府发生冲突,也属“和平威胁”;1993年索马里发生军阀互相倾轧,又是国际社会无法坐视的“和平威胁”。

而恰好就因为这次以联合国“维护和平”名义派遣至索马里的美国部队,不顾联合国维和部队一贯恪守中立的原则,支持一方军阀打击另一方而遭到挫败,于是在狼狈撤军后,其政府即做出“危城不入”的决定。因此,当次年卢旺达危机四伏、眼看要发生民族清洗事件时,美、英两国却在安理会拒绝派遣维和部队施以援手,由是客观上鼓励了突图政府的暴行,并导致80万图西族人口的丧生。

从此之后,凡主张“人权高于主权”和“承担国际保护责任”的卫道者,无不把卢旺达事件作为其立论依据。尽管卢旺达事件属于极不寻常的个别情况,但在众相援引的情况下,似乎“人道主义干预”就变成了国际社会不容推诿的“集体责任”。这种逐步凝聚的新观点,无可避免地对国际法既定“不干涉内政”原则造成巨大冲击,而其初步结果,便是像 “干预和国家主权国际委员会”那样,把“国际集体责任”当作“国家失责”的补救手段,并要求把该手段作为“应当受到严格控制的不干预原则的例外”列入国际法范畴(见《保护的责任》4.18)。

至于“安南报告”,甚至还更加激进地强调这种“保护责任”属于“新的规范”,因为,“这一责任首先在于每个国家,因为国家存在的首要理由及职责就是保护本国人民。但如果一国当局不能或不愿保护本国公民,那么这一责任就落到国际社会肩上,由国际社会利用外交、人道主义及其它方法,帮助维护平民的人权和福祉。如果发现这些方法仍然不够,安全理事会可能不得不决定根据《联合国宪章》采取行动,包括必要时采取强制行动。”(“安南报告”第 135段)。

如此一来,“集体责任”便不再是对例外事件的补救措施,而是可能对一切由联合国断定“失责”、“违反人权”的国家的内政进行干预。安南为了提升“国际集体责任”的地位,有意无意地给“国家存在的合理性”下了一个大胆的新定义,即 “国家存在的首要理由及职责就是保护本国人民”。此“定义”,从理想主义出发,似乎是理当如此。然而从现实出发,则必须虑及,殖民主义时代以来,绝大多数的第三世界国家的统治阶层都是帝国主义蓄意培植的“实力较为薄弱的部族或政治实体”。以阿拉伯国家为例,奥斯曼帝国瓦解过程中,所有新建立的12个阿拉伯国家均属此类(1916年英法“Sykes-Pikot条约”便曾明言要“建立易受控制的低能国家”。其它,凡受西方列强扶持的拉美、非洲、亚洲国家,也少有例外。

一个最具代表性的现实例子便是拥有600个不同民族的苏丹内乱。西方国家的态度明显是支持那些在生活区发现石油资源的少数民族争取独立,而有意制裁的的是使用武力维持国家统一的伊斯兰教中央政府。果真该国所有民族均为了争夺资源大打出手,且问将由谁出面承担“集体责任”?如何重新建立1个或600个既有生命力、又有存在价值的国家?另外,以阿富汗的情况为例:传统上,该国一向由各大部族的领袖集体决定国家政策;而如今,不过是在领袖经挑选后,形式上再补上一道全民投票的背书手续(伊拉克也大体如此)。在众多国家里,只要社会结构继续维持封建割据状态,就不可能以民主选举手段推选领袖,也不可能完全避免军阀混战和地方势力互相倾轧。由是,一个明摆着的道理是:干预方往往出于私欲而介入干涉内政;而干预又经常是国内外私欲的勾搭结果;因此,不干预原则应当继续受到国际普遍尊重;同时“不干预原则的例外”就更该受到严格控制。

九十年代除了放宽“和平威胁”的界定、加促对内政干预之外,另一特殊时代象征便是在安理会授权基础上“进行偷垒”。例如:1991年安理会针对伊拉克侵略科威特行为所决定的军事行动目标为“迫使伊拉克撤军”,而不是授权予美国为首的联合部队“摧毁伊拉克的军事力量”,更没允许联军对正在高速公路(后称“死亡之路”)进行撤退的上万名伊拉克士兵进行空袭和屠杀。此外,安理会的任何相关决议也不曾允许美、英、法(法国很快脱离此行动)单方面将北纬36度以南与33度以北之间地区划为“禁飞区”,没有授权破坏伊拉克全境的防空系统,更没有批准美、英对伊拉克进行长达12年的轰炸。然而,即便如此,安理会却不曾出面制止美英的越轨行动。相反的,安理会甚至自觉地配合美英对伊拉克拥有“大规模毁灭性武器”的指控,长期对伊拉克实施经济制裁,由是造成该国严重的经济、社会问题和数十万平民的死亡。

九十年代南斯拉夫的遭遇基本上也大同小异,先是若干民族的分离倾向导致武装冲突,随后便是国际上发出一片谴责之声,指控中央政府进行“虐待与强奸”并以 “万人坑掩盖滥杀无辜罪行”,接踵而至的便是北约组织对塞尔维亚一方进行军事制裁,结果不止是导致南斯拉夫的分崩离析,基本设施的彻底破坏,甚至直到目前,科索沃的民族清洗仍在联合国维和部队的“监控下”继续进行(科索沃境内的塞尔维亚族人口已有90%逃亡)。事后,经过多方调查,方始发现所谓“万人坑”不仅是子虚乌有,甚至还是西方若干媒体和公关公司刻意炮制的 “宣传战”。因此,就客观意义而言,安理会不止是长期扮演了帮凶角色,甚至还于军事行动造成既成事实后,通过决议(如安理会涉及科索沃的第1224决议和涉及伊拉克的第1483号决议),给予美、英及北约组织“管理当局”地位,从而把一个未经安理会授权的侵略行为合法化。也就因为安理会的纵容与失责,使得美英两国认为其单边主义行动已形成 “国际惯例”,且从此便可在大西洋至欧洲范围,让北约组织取代安理会的作用;至于美英两国,则可在全球范围代理安理会的职责。由是, 2001年与2003年,便公然否决定理会的作用,堂而皇之地对阿富汗、伊拉克发动攻击,甚至对阿、伊两国最具关键性的民用设施肆意破坏。

1999年,安南眼看着北约组织未经安理会授权、对南斯拉夫进行长达78天的狂轰乱炸,意识到联合国的存在危机已迫在眉睫。于是把美英拉回联合国安理会的框架便成为联合国的“解套”之方。但是,“《宪章》充分授权安全理事会使用军事力量,包括为预防目的使用军事力量,以维护国际和平与安全。”,仅仅是解决了法律上的权限问题,为了防止安理会及其成员本身滥用武力,还必须建立一套周详的游戏规则。因此,他接受了“干预和国家主权国际委员会”与“威胁、挑战和改革问题高级别小组”的建议,要求安理会在考虑使用军事力量时,就以下问题取得共同看法:如何衡量威胁的严重性;拟议的军事行动的适当目的;不使用武力的手段有无可能遏制威胁;军事办法与面临的威胁是否相称;是否有合理的成功可能性。

为了对美国的“先发制人”单边主义主张作出反制,为了把美、英和北约组织拉回联合国安理会的框架,为了让“国际集体责任”成为“国家失责”的补救办法,并形成国际法的组成部分,同时为了使国际干预的实施更具合理性和不违背人道主义的初衷,安南有关“游戏规则”的建议,毫无疑问的是其改革报告的最大亮点。

接着,必须探讨的问题是:“安南报告”作出了删除《联合国宪章》有关“军事参谋团”的所有内容的建议。就上文所援引的《联合国宪章》第七章有关“军事参谋团”的条文里,不难发现它只是泛泛地指出安理会是个决定军事行动的最高机关。至于实际统帅、部署军事行动的当局,则是“将有待安理会建立的军事参谋团”。60年来,由于美国一向以“本国军队不接受他人领导”为由加以反对,同时联合国本身又不具备自己的军事力量,该参谋团便始终无法建立。出于此缘故,安理会过去所有的授权军事行动均必须仰仗外界的“雇佣军”,而受委托的联合军队也经常为了“谁来统帅”的问题争执不休。如今安南显然接受了“建立参谋团无望”的现实,干脆建议把这个“过时”的章程规定给永远取消。姑且接受安南的建议,不再作建立参谋团的打算,那么今后究竟由谁来统帅国际联合部队呢?这点,他的报告颇像个潘多拉盒子,一旦开启,释放出来的便很可能是个主张 “谁的拳头大谁领导!”的妖魔。

其实,《联合国宪章》作出“建立军事参谋团”的安排,正是因为早年起草时期无法预见将来需要借助的军事力量来自何方,因此认为军事力量不论如何组合,必须首先由常任理事国代表建立军事参谋团,以解决军事行动的实际“领导”问题。冷战时期,在两大阵营对立的格局下,建立参谋团的计划的确不易实现。然而,如今两极对立既然已基本消除,实现该理想的条件应当远较过去为佳。如果单单为了美国的暂时性单边主义政策,便否定联合国的远大理想,则其客观意义不啻为对美国作永远的低头。

笔者以为,与其更改《宪章》,不如促进军事参谋团的早日实现。一个或可参考的办法,便是鼓励所有常任理事国,甚至非常任理事国各自改编一支能够向安理会提供的快速反应部队。只要中、法、俄、欧洲联盟,甚至北约组织和英国愿意合作,一方面,断定“不干预原则的例外” 事件必须从严;一方面,在即便得不到美国支持的情况下,互相间预先成立一个“准参谋团”,则至少能够“与美国平行”地执行安理会的“军事干预”决定。只要该“准参谋团”恪守上文提及的“游戏规则”,并在国际上受到尊重与支持,相信迟早会把美国拉进一个正式的“军事参谋团”框架。

言及断定“不干预原则的例外”,值得一提的是“安南报告”还建议让联合国所附属的“人权委员会”提升为“规模较小”、但却属联合国三大理事会之一的“常设人权理事会”。其成员将不再由各区域选派自己的代表(人权委员会现有53名成员),而是由联合国大会出席并参加表决的会员三分之二多数直接选举产生(将有24成员,见“安南报告”第183段)。此项改革,固然可能提升该组织的效率和“维护人权标准的最高规范”,但也摆脱不了蓄意减少第三世界国家参与的嫌疑。于是乎,这个可能蜕变为“发达国家俱乐部”的“人权理事会”,甚可能把自己的价值观当作“普世价值”,而做出一些对落后国家缺乏同情心、容忍性的断定与建议。

从第三世界的观点看来,无论是资源分配问题,或国界的划定与边界纠纷,或经济的落后,许许多多均是殖民主义造成的后果,甚至直到今日,仍然受到霸权主义、种族歧视与不平等贸易条件的不利影响。一个真正的普世规律是,任何社会为求发展、改革或振兴,既需要和平国际环境、公平经贸条件,更关键的是当前缺乏的人文关怀与机遇。

2005/11/27