欧洲联盟何去何从



                              俞力工

  《欧盟宪章》还是欧洲联盟触礁?

  去年12月中旬,自欧洲联盟首脑会议就《欧盟宪章》的“决策权”问题闹得
不欢而散以来,欧盟成员似乎不约而同地对欧盟统合运动的“触礁”低调处理,
媒体上的报道、评论也显得出奇贫乏与含蓄。欧洲人对此问题的沉默,不外出于
以下几个原因:一是心灰;二是“决策权”(票数安排)的技术问题相当复杂;
三是“决策权”的争执多不实话实说,因此对外缺少透明度;四是和气已伤,各
方均需要时间观望对手的真正意向,而后才能采取下一步骤。

  有关“决策权”的安排,其实早于2000年签订的“尼斯条约”已作出具体规
定。然而去年10月许,却在“《欧盟宪章》起草委员会”的建议下,突然要求把
原先决定的“特定多数”表决方式(议案获得72.27%的票数即可通过)改变为“
双重多数”方式,即议案需要50%成员的“绝对多数”通过之外,还要具有“60%
欧盟人口的代表性”方能通过。如此一来,人口较多的国家(如德国、法国)自
然取得了“双保险”;而人口较少的国家,其决策权便相对降低。该建议提出后,
随即受到西班牙与波兰的坚决反对。根据欧盟的进展流程,《欧盟宪章草案》应
当于本年5月签订,明年或后年生效。果真达不成协议,“决策权”的安排便只好
仍旧根据“尼斯条约”的规定执行,有效期直到2009年为止。这期间,德国、法
国是否会采取其他办法巩固自己的地位还有待观察。据报道,欧盟数日前所作出
的“暂不增加财政预算”的决定,已反映出德、法采用“缩紧财政资源”的办法,
对迫切需要财政支助的新、老成员施加压力。

  持平而论,德国作为经济实力最强、人口最多的成员,过去在“决策权”的
安排上,一向落落大方。如今连同法国一道,斤斤计较、步步为营,其原因自然
要从“尼斯条约”签订之后,因伊拉克战争而导致的欧盟内讧去找寻。

  欧洲意识还是美国利益优先?

   冷战时期,中西欧国家长期靠北大西洋公约组织这么一个区域性协防机制加
以保护,其现实需要,无论从法理、合理性或国家利益角度观之,均无懈可击。
然而冷战结束后,欧洲人自然而然地对建立“大欧洲”表示兴趣,同时又对北约
组织今后的存在合理性表示怀疑。出于以上考虑,八、九十年代之交,欧洲联盟
除了决定扩大之外,还决心建立自己的“外交、安全政策”。至于美国,冷战结
束后遽然取得独占鳌头地位,其现实考虑不再涉及法理与合理性问题,而是如何
在全球范围巩固自己的领导地位和扩大国家利益。而其侧重点,恰好在于防止任
何区域处理自己的安全问题,和防止任何地区形成一个足以向美国挑战的新势力。
由是,美国一方面要维持美、欧之间日益扩大的军事差距;另一方面则要求北约
组织改变其传统协防功能,并使其军事活动跨越成员国的领土范围(outofarea),
成为一个兼负政治任务的美国作战工具。

  欧盟主要国家如何应对美国政策?

   首先,法国基于戴高乐以来“欧人治欧”愿望,对建立“大欧洲”自然表现
得最为积极,因此也与美国的关系最为紧张。1966年法国曾有过脱离北约组织统
一指挥系统的经历,今后也不能排除与该组织分道扬镳的可能。在法、美关系进
一步恶化的情况下,促使法国与俄罗斯之间加强合作,也并非不能想像。实际上,
如今冀望通过德、法、俄三国合作,以作为对美国的跋扈加以制衡的手段,至少
代表许多欧洲自由主义派和左派的意见。

   英国于冷战结束之初,由于受到“欧洲意识”的感染,一时赞同“马城条约”
赋予欧盟扩大和建立“共同外交、安全政策”的任务。但随着巴尔干纷争的恶化,
却恢复了传统的美、英“铁板”关系。对英国说来,紧跟美国,则英国在国际上
举足轻重;一旦脱离美国,就只能在欧洲区域屈居第二或第三地位。鉴于此,要
求英国为“欧洲意识”效命,似乎就像期待英国与欧洲大陆地理上结为一体一样
的难。

   德国,毫无疑问系冷战结束的最大受益国。德国政府于统一后固然迅即作出
了“停留在欧盟框架内”的选择,却又不时表现出“摆脱战败国阴影,恢复区域
大国的正常地位”的冲动。而其最大败笔,则在于挑拨南斯拉夫的民族关系。德
国之着意鼓吹削弱南斯拉夫,与该国负责外交政策的自由民主党的作为不无关系。
所谓欧盟的自由民主党团,泰半有反犹、排外、接受“特殊国家”(包括伊斯兰
教国家、台湾等)财政支援、贿金的特点,德国自非例外。论及南斯拉夫瓦解的
后果,一是首次在欧洲范围内建立了两个由美国扶持的伊斯兰教政权(波斯尼亚
和科索沃);二是勾起东欧国家的不快回忆和对德国的防范;三是曝露欧盟的弱
点,同时又突出美国的领导作用。严格说来,直到1999年,当美军的导弹轰炸了
中国驻南大使馆之刻,德国政府方察觉到美国的无法无天与事态之严重。此际,
德国虽然醒悟后冷战时期维持和平的重要性,但已无法挽回许多东欧国家顺势投
靠美国的局面。于是乎,欧洲联盟由此分裂为“接受美国霸主地位的新欧洲”和
“走独立自主道路的老欧洲”。该两“集团”之间的分歧,最近在伊拉克战争的
问题上尤其是一览无余。德国,这个始作俑者,至少在自我定位和政策稳定性上
远不及法国之牢靠,今后万一改弦易辙、靠拢美国,也不会太过令人感到意外。

   意大利、西班牙均系支持美国攻打伊拉克的欧洲大陆国家。意大利的理由较
为单纯,即执政的极右派政党饱受德、法奚落,因此借伊拉克问题还以颜色,并
通过对美国的支持来摆脱国际孤立。西班牙则为了争取更多决策权和财政补助,
一向与德、法争执不休;同时也对“有更大补助需要”的东欧国家的加盟不表热
衷。去年,更是借“积极支持反恐”姿态,来化解西班牙民众对“政府在巴斯克
恐怖活动问题上束手无策”的不满。不难设想,一旦意、西两国的执政党更换,
其政策摆向再度与“老欧洲”趋同的可能性非常之大。

   最后,所谓“新欧洲”,最引人注目国家就是波兰。波兰近数百年来始终是
受俄罗斯与德国蚕食、瓜分的对象,如今虽然为欧盟所接纳,却担心沦落为“德、
法、俄”轴心的偏房。此际突然得到美国的青睐与大幅援助,似乎举手投足之间
就能牵动欧盟的中枢神经。就德、法两国的考虑,接纳波兰意味着给予该国大规
模的援助,然而却可能添增一个比英国还要难缠的“第五纵队”。考虑到还有许
多求入欧盟的国家(如罗马尼亚、波斯尼亚、保加利牙)已纷纷允许美国建立军
事基地,因此与其为了虚假的“区域统合”进一步“和稀泥”,不如暂缓统合的
步伐,从而给予新盟友更多培养“欧洲性”的时间与机会。至于“老欧洲”,既
然在过去“六国核心”的基础上能够取得长足进展,今后也不该为了新成员的“
磨合困难”而放慢脚步,由是德、法两国推出了所谓的“双速欧盟”口号,即由
若干“核心”国家先行,以带动“后进”国家。“双速欧盟”的构想其实经不起
推敲,因为本年5月份欧盟将由15个成员正式扩大为25个,同时此后所有成员都有
一定的决策权,换言之,只要任何政策构思在台面上无法进行商议,“核心国家”
之间唯有在“制度外”进行暗盘交易,而如此行事,则欧盟等于名存实亡。

   “大欧洲”还是“合作社”?

  就笔者观察,处于后冷战时期的欧盟统合、整合政策,似乎犯了“露底”的
大忌。如果1991年不那么大张旗鼓地声扬建立“共同外交、安全政策”,而只是
潜移默化“做而不说”,应当是可以避免美国的“先发制人”和如今的被动。除
此之外,冷战后约莫有10年的光景,欧盟国家积极支持过美国的东征西讨,如今
想“脱队”就很难自圆其说。一年来美国的大棒政策的确打掉了不少“老欧洲”
国家的志气,短期内欧洲联盟是否能够挺下去关键固然在于德国的选择。但长远
看来,决定性因素还维系在对美国可产生真正威慑作用的俄罗斯。只要俄罗斯从
善如流,改革顺利,则今后“大欧洲”的实现还有一线希望,否则,欧盟就至多
能发射点“区域性经济合作社”的光芒。2004/1/17