评联合国秘书长安南的改革报告

俞力工


9月中旬,联合国大会将审议秘书长安南提出的“联合国改革报告”。该报告以《大自由:实现人人共享的发展、安全和人权》为题,洋洋洒洒50大页,内容由发展战略到集体安全无所不包。笔者仅就较受争议的议题,略加讨论。

首先,关于安理会的改革,安南提出A、B两个方案。前者,增加六个没有否决权的常任理事国席位和三个任期两年的非常任理事国席位;后者,不增加常任理事国席位,但新增八个任期四年并可连任的理事国席位,并新增一个任期两年(不可连任)的非常任理事国席位。

安理会目前除了5个常任理事国之外,另增加的10个非常任理事国其实还是联合国第一次修宪的结果。如今按B方案行事,继续添加若干非常任理事国的席位,并不能够对安理会进行实质性的改造。然而如果按照方案A进行改革,则涉及哪些国家符合常任理事国资格的问题。自然,为争取此席位,也引起许多国家极大的争议。

根据《宪章》规定,当前修宪必需至少要取得128个国家,包括5个常任理事国的同意和批准。针对此改革建议,迄今已有美国表示必须“从长计议”,中国主张“必须要达到191成员国的一致意见”。暂且忽略西班牙、意大利抵制德国,朝/韩反对日本,阿根廷、墨西哥、加拿大不让巴西,巴基斯坦抗拒印度,只要任何一个常任理事国不表赞同,修宪就不可能通过。

其次,在使用武力方面,安南合理地提出了一些有待解决的争议,即:国家是否有权为先发制人使用军事力量,对紧迫威胁采取自卫行动?国家是否有权为预防目的而使用军事力量,对潜在威胁或非紧迫威胁采取自卫行动?以及,国家是否有权——或有义务——为保护目的使用军事力量,以使其他国家的公民免遭灭绝种族或类似罪行之害?继而,他強調,“如果联合国要按照其宗旨成为解决分歧的论坛,而不只是表现分歧的舞台,就必须在这些问题上达成协议。”

本来,联合国这个集体安全组织的建立,目的就在规定除了安理会授权和自卫之外,严禁任何理由的武力使用。根据普遍的理解,即便对紧迫威胁采取先发制人的自卫行动,自卫方也必须提出充分证据。然而冷战结束后,美国却从理论上和行动上对此普遍原则进行挑战,因此由联合国大会出面来解决此争议是个最为妥善的办法。至于“防止种族灭绝”(如94年卢旺达事件),《联合国宪章》对此类问题的确没有任何具体规定,因此迄今为止,即便多次由安理会出面处理,但却缺少法律依据,因此由大会进行审议、作出法律补救,也是一个合宜的建议。不料,安南的报告陈述至此,突然话锋一转,提出“而我认为...在威胁并非紧迫而是潜在的情况下,《宪章》充分授权安全理事会使用军事力量,包括为预防目的使用军事力量,以维护国际和平与安全。至于灭绝种族、族裔清洗和其他类似危害人类罪,这些不也是对国际和平与安全的威胁?人类难道不应依赖安全理事会给予保护?”言下之意,《宪章》早已解决此类问题。既然如此,安南在上文提出的“争议”不是无理取闹吗?大会的召开及审议不也是多此一举吗?

说穿了,安南的意图,不过是设法把布什时代美国的“先发制人”国家政策拉进联合国安理会的框架。然后,在他提出的第126段意见中,强调“我们的任务不是寻求取代安全理事会的权力来源,而是要安理会更好地发挥作用”,同时,他又提出6条指导规范,即“如何衡量威胁的严重性;拟议的军事行动的适当目的;不使用武力的手段有无可能遏制威胁;军事办法与面临的威胁是否相称;是否有合理的成功可能性”,来约束安理会的“先发制人”和“人道主义干预”行动,使得安理会的行动更加透明,更加受到各国政府和世界舆论的尊重。安南如此自相矛盾,固然用心良苦,但也摆脱不了不择手段、胡乱诠释《宪章》的嫌疑。

除此之外,在述及修订《联合国宪章》时,“安南报告”就删除“军事参谋团”的建议上,虽着墨不多,却引起广泛的注意。

《联合国宪章》提出成立“军事参谋团”的初衷在于,一旦安理会采用和平手段制止破坏和平的行动无效,便应当通过“军事参谋团”的领导,率领联合国军队进行军事干预和制裁。问题是,迄今为止,“军事参谋团”始终无法建立,而其主要原因在于美国为了取得统率地位而再三从中作梗。如今,安南及报告起草小组显然向现实低头,通过法律手段确立美国在安理会的领导地位,同时也就此把建立联合国军队的构想束之高阁。鉴于此,评论界的反应有二:一是指责安南有意把联合国改造为“美利坚联合国”;二是接受美国短暂的霸权现实,放弃联合国长远的崇高理想。

原载《中评网》2005-8-25