北约组织的突破与科索沃协议
  

  北约组织内部的法律限制与政治纠纷

  北大西洋公约组织自1949年成立以来,先后共有16个国家参加。这个以协防
为目的的纯军事组织虽有严密的防卫部署,但决策权却受成员国政府所组成的部
长会议所控制。各国政府除了能够透过部长会议表达各自的利益之外,对参与军
事行动与否也有很大的自主权。以协防事务为例,该组织的章程就有如下之规定:
1.军事行动原则上仅限于在所有成员国领土范围内进行;2.超过北约组织领土范
围的军事行动必须获得所有成员的一致同意;3.每个成员均可自行衡量来自外界
的某一进攻行为是否构成协防事件,换言之,成员之间并不具有自动支援(auto
matism)的义务;每个成员均可根据自己的判断,决定外来的威胁构成什么程度
的紧急情况,并作出决定是否将部分或所有军事交由北约组织支配。

  五十年来,北约组织内部的团结性并非如铁板一块,土耳其与希腊之间矛盾
重重,法国与美国之间也是各别苗头,德国与意大利又出于历史与政治原因处处
受严格的宪法或议会的牵制。凡此种种,以往任何策略要获得所有成员的一致同
意,绝非件容易的事。

  后冷战时期的转变

  随着俄罗斯的削弱和华沙组织的瓦解,国际的混乱局面就象一场大地震之后
的板块重新组合。这一切变化对西方的保守派说来却有独特的看法,例如,东欧
的动荡并不单单是斯大林式的指令经济的破产,和时代进步、民权高涨的结果,
而主要是美国强硬政策(军备竞赛和经济封锁)的收效。另一方面,鉴于中西欧
国家对本区域和区域外的一些重大纷争(如巴尔干半岛)一筹莫展,美国对自己
就更是加强了担任世界警察的信心。因此,如何更加有效地支配北约组织便自然
成为后冷战时期的重要战略部署,突破“行动范围仅限于成员国领土范围”的格
局,必然会成为首先要达成的目标。波斯湾事件与波斯尼亚事件恰好及时为美国
提供了良好的机会。

  波斯湾事件与波斯尼亚事件的共同点在于,通过西方媒体的极度渲染(譬如,
伊拉克在边境部署的不是十万人不到的杂牌军,而是拥“有先进装备的五十万大
军”;波斯尼亚的动荡不是各交战方之间的残酷争夺,而是“塞尔维亚族单方面
所进行的赤裸裸侵略与屠杀”)。于是在强大的舆论压力之下,北约组织得以取
得联合国安理会的授权(波斯湾事件)和波斯尼亚的求援,从而对北约组织境外
的纷争进行了军事干预,同时又给自己制造了先例。

  北约组织的突破与科索沃协议

  本月12日,在比利时举行的北约组织外长会议就批准军事动员方面达成了一
致意见。该决定由是造成了三个结果,一是明确地让南斯拉夫联邦知悉北约组织
进行军事制裁的决心;二是在无需获得安理会授权的情况下制造了可以对境外地
区用兵的先例;三是回避了德国、意大利两国议会的同意权,预先由其政府开启
“同意”的绿灯。

  就第一个结果而言,北约组织的动员令促成了次日所达成的“科索沃协定”。
此“协定”的主要内容为:各争执方同意寻求政治解决办法;在9个月之内,在欧
洲安全与合作组织的监督下进行选举,选出省议会和地方自治行政机构;在10月
19日之前,商定派遣非武装的国际观察员;南联邦保证科索沃各民族拥有充分平
等权益;根据各民族的人口比例组成由地方政府领导的地方警察;除违反人道与
国际法事件外,对参与冲突的各方人士不予法律追究。至于南联邦的撤军是否由
非武装的北约组织和俄罗斯所派遣的飞机进行空中监测,似乎直到今日还有不同
的意见。

  从以上协议看来,今后由俄罗斯也共同参与的欧安组织出面,调解科索沃的
纠纷可以说是照顾到了各个当事方的颜面。至于为数区区2000人的非武装观察员
对各自为政的阿尔巴尼亚族武装力量是否能够起任何约束作用,目前持乐观态度
的人士极为有限。此外,今后占90%以上的阿尔巴尼亚警察是否会保障塞族的权
益也颇令人感到怀疑,一个更可能的结果是塞族的人口将急剧减少,并最终导致
阿族的实际独立。在这问题上,反正近十年的西方舆论从不重视塞族的基本权益,
因此对阿族的怀疑还不致成为对塞族的忧虑。

  谈及北约组织的“自我授权”,北约组织的外长会议并没有正式对外作出解
释。据北约组织高级官员透露,与会者曾一致认为,其动员决定系“依据”安理
会的9月23日第1199号决议和秘书长安南提出的报告。北约组织此举还系出于“维
护国际上保护人权的各项协定”的目的。除此之外,还一致认为“国际法目前具
有采取军事干预行动以防止人为灾难的趋势”...。

  就笔者所知,第1199号决议的主要内容在于要求南联邦撤军,并没谈及在不
撤军的情况下将会授权哪个组织进行军事干预。至于秘书长的调查报告也曾着重
指出“目前对科索沃的具体情况无法作出明确判断...”,因此北约组织根本就无
从“依据”。在国际法的“趋势”方面,北约组织似乎刻意把自己这个军事集团
打扮成国际法的化身,果真如此,则此次北约组织的突破与今后的趋势的确会令
人感到不安。

  关于德国与意大利方面,该两国的议会原分别计划于本月16日与26日就是否
批准参与军事行动的问题作出决定。如今在没有合法取得国会授权的情况下,其
政府已在外长会议上投下“用兵”的赞成票,其用意不外是尽快让北约组织取得
动员军事力量的“一致同意”,而如果一旦北约组织调动军队,德、意两国可暂
不参与,直等到取得议会批准后再采取行动。这种不择手段的作法着实让人叹为
观止。(完)

  1998.10.16